Milieuloket:
Externe veiligheid

Eén van de kerntaken van de Nederlandse overheid is het garanderen van de veiligheid van burgers op Nederlands grondgebied. Deze veiligheid kan op meerdere manieren worden bedreigd. Bijvoorbeeld door criminaliteit. Maar ook de opslag, productie en vervoer van milieugevaarlijke stoffen kunnen zorgen voor bedreigende situaties. Men spreekt in dit verband van het handhaven van de 'externe veiligheid'.

De laatste jaren is veiligheid een belangrijk thema geworden voor media en politiek. De vuurwerkramp in Enschede heeft een grote maatschappelijke discussie op gang gebracht, waarbij kritisch is gekeken naar de risico's van gevaarlijke stoffen. Niet alleen in woonwijken, maar ook op autowegen of vliegvelden moeten de risico's op grote ongelukken met gevaarlijke stoffen tot een minimum worden beperkt. Zo zijn wettelijke regelingen in voorbereiding, die het vervoer en de opslag van chloor, ammoniak en LPG (autogas) aan banden leggen.

In onze maatschappij wordt veel gebruik gemaakt van gevaarlijke (chemische of explosieve) stoffen. Zo kopen veel mensen chloorhoudende schoonmaakmiddelen, en vullen veel mensen hun auto met LPG. Het grootschalig gebruik van deze stoffen leidt tot grootschalige opslag en vervoer. In mei 2000 werd Nederland hardhandig geconfronteerd met de risico's van gevaarlijke stoffen, toen een vuurwerkopslag in een Enschedese woonwijk explodeerde en veel slachtoffers maakte.

Het was duidelijk dat een ramp van een dergelijke omvang geen tweede keer plaats mocht vinden. Het voeren van een goed veiligheidsbeleid is echter moeilijk, omdat het onmogelijk is de risico's tot nul te reduceren. Het gebruik van giftige of explosieve stoffen brengt nu eenmaal altijd bepaalde risico's met zich mee. Vaak is het bovendien niet altijd even duidelijk welke schadelijke effecten een bepaalde stof kan hebben. Daarom is nu in Europees verband een grootscheeps onderzoek gaande naar de eventuele (gezondheids)effecten van een groot aantal stoffen.

Bedrijven en organisaties die veel met (chemische) stoffen werken, zijn een voordehand liggende risicobron. Een schrikbeeld is bijvoorbeeld de grote ontploffing bij de bestrijdingsmiddelenfabriek in het Italiaanse stadje Seveso (1976). Hierbij kwamen grote hoeveelheden dioxinen vrij, waardoor duizenden mensen gezondheidsklachten kregen. De gevolgen zijn merkbaar tot de dag van vandaag. Om dergelijke ongelukken te voorkomen, moeten Europese bedrijven voldoen aan de zogenaamde 'Seveso'-richtlijnen.

In Nederland vinden jaarlijks tien tot twintig branden of rampen plaats waarbij relatief veel schadelijke stoffen vrijkomen. Het potentiële gevaar wordt in eerste instantie gemeten door de brandweer, die bekijkt of er in het gebied acute risico's voor de bevolking zijn. Maar ook in de dagen en weken erna kunnen schadelijke stoffen in de omgeving verspreid worden, wat gevolgen kan hebben op de langere termijn. Dit wordt in kaart gebracht door de Milieu Ongevallen Dienst (MOD) van het RIVM, in samenwerking met de ministeries van VROM en Binnenlandse Zaken.

Na 15 jaar onderzoek bracht het MOD in december 2002 een rapport uit met algemene conclusies over de uitstoot van gevaarlijke stoffen na een brand of ramp. Vrijwel altijd trof het MOD binnen een afstand van enkele honderden meters verhoogde tot sterk verhoogde concentraties aan van koolmonoxide (CO), vluchtige organische componenten (VOC's) en polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK's). Ook dioxinen en zware metalen zoals lood komen vaak vrij. De hoogste concentraties kwamen vrij bij branden met grote hoeveelheden koolwaterstoffen, zoals een opslagloods met kunststoffen, een verffabriek, of een depot waarin chemisch afval was opgeslagen (verven, lijmen, oplosmiddelen en olieresten).

Enkele resultaten van de metingen van stofvormige componenten bij een aantal branden. De getallen geven de verhoging aan van concentraties ten opzichte van de normale situatie. In de laatste kolom staan zware metalen die in verhoogde mate zijn aangetroffen in luchtstof.

In het algemeen streeft de overheid ernaar om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van risicovolle activiteiten die zich in Nederland afspelen. Bedrijven die omgaan met gevaarlijke stoffen worden verplicht elk jaar een extern veiligheidsrapport (EVR) in te leveren. Aan de hand daarvan wordt beoordeeld hoe groot de risico's zijn voor de omgeving (bijvoorbeeld voor de huizen rondom een fabriek of tankstation). Het Centrum voor Externe Veiligheid en Vuurwerk (CEV) is in januari 2002 bij het RIVM opgericht en adviseert de overheid omtrent de risicobepaling. Het beleid richt zich in hoofdlijnen op twee principes:

• - 

  'Alara'

Alara staat voor as low as reasonably achievable ofwel 'zo laag als redelijkerwijs haalbaar'. In het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (juni 2001) wordt het alara-principe uitgewerkt door te stellen dat een risico onaanvaardbaar is, als er alternatieven voorhanden zijn. Zo wordt ammoniak momenteel bijvoorbeeld per schip over de Westerschelde vervoerd. Dit brengt risico's met zich mee. Er is dan ook politieke discussie gaande over vervoer van ammoniak door een pijpleiding. Een ander voorbeeld zijn radioactieve rookmelders, die vanaf 2004 verboden worden (ook al is het risico op ongelukken gering), omdat optische rookmelders een geschikt alternatief zijn.

• - 

  'No data no market'

Het 'no data no market' -principe (geen gegevens, geen markt) gaat ervan uit dat wanneer een producent niet kan bewijzen dat een product onschadelijk is, het ook niet geproduceerd mag worden. Een illustratie van dit principe wordt geleverd door het debacle rond de Zeeuwse producent van brandvertragers Broomchemie. In 2001 kreeg dit bedrijf een vergunning van de provincie om tot 31 december 2003 testen uit te kunnen voeren met een nieuwe brandvertragende stof op basis van lage concentraties broom. Jaarlijks mocht één kilo van deze stof in de Westerschelde terechtkomen.

Onder druk van Greenpeace en de Milieufederatie Zeeland verbood het ministerie van VROM in januari 2002 de productie van de brandvertragers. Volgens Greenpeace is broom giftig, maar schadelijke effecten voor de volksgezondheid zijn vooralsnog niet aangetoond. De fabriek protesteerde fel tegen de voorgenomen sluiting. De bedrijfsleiding betoogt dat brandvertragers jaarlijks veel levens redden en dat de productie voldoet aan Europese handelsregels. De EU-regels gaan namelijk uit van het 'no data, no ban' -principe (geen gegevens, geen verbod): als niets bekend is over schadelijke effecten, mag gewoon geproduceerd worden.

In januari 2003 heeft de Raad van State het ministerie van VROM gelijk gegeven. De fabriek moest sluiten, waardoor 30 mensen hun baan verloren en het bedrijf een miljoenenverlies leed. Volgens de Raad zijn de tijdelijke vergunningen aan het bedrijf op onzorgvuldige wijze verleend, en had meer onderzoek moeten plaatsvinden naar de gevolgen van broom voor milieu en volksgezondheid. Broomchemie is inmiddels een procedure gestart bij het Europese Hof van Justitie.

Naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede (mei 2000) is het veiligheidsbeleid in Nederland flink aangescherpt. De normen voor vervoer en opslag een groot aantal stoffen zijn hierbij wettelijk vastgelegd. Hierbij is speciale aandacht uitgegaan naar LPG, chloor en ammoniak.

Volgens de nieuwe normen lopen volgens een ruwe schatting van het ministerie van VROM (januari 2002) zo'n 115.000 woningen veiligheidsrisico's. LPG-tankstations vormen een bedreiging voor 30.000 woningen, terwijl door het transport van gevaarlijke stoffen (met name chloor en ammoniak) ruim 73.000 huizen in de gevarenzone staan. Ook de opslag van gevaarlijke stoffen levert risico's op voor omwonenden.

LPG-tankstations

Minister Kamp (VROM) kondigde in december 2002 aan te zullen kijken naar een totaalverbod op LPG vanaf 2010. Volgens Kamp is het transport, opslag en uitgifte onaanvaardbaar gevaarlijk. Er zijn vele miljarden euro's nodig om het vloeibare autogas veilig te maken, en dat geld is er niet. De LPG-industrie is verbolgen over de uitspraken van de minister. Zij investeert jaarlijks grote bedragen om de techniek veiliger te maken. De industrie wijst ook op het feit dat er nooit grote ongelukken hebben plaatsgevonden met LPG.

Dat het vervoer en de opslag van vloeibare gassen in de praktijk tot grote ongelukken kan leiden, bleek op 2 juli 2001 toen in Eindhoven een tankwagen met lachgas ontplofte, omdat er iets mis ging met het overladen. De explosie vond plaats op een bedrijventerrein, de dichtstbijzijnde woonhuizen bevonden zich op 140 meter afstand. Toch werden in de nabijgelegen woonwijk gevels weggeblazen en kwamen plafonds naar beneden. Bij 100 woningen in de buurt werden door de luchtdruk de ruiten kapotgeblazen. De 5 meter lange gastank vloog door de explosie in de lucht en kwam een kleine 100 meter verderop terecht, bovenop een geparkeerde auto. Er vielen geen doden.

De afstand van 140 meter tussen het ongeluk en de woonwijk heeft een grote ramp waarschijnlijk helpen voorkomen. Voor het bijvullen van nieuwe tankstations geldt een afstandsnorm tot de bebouwde kom van 80 meter. Bij bestaande LPG-tankstations ligt de afstandsnorm echter op 20 meter, waardoor ruim 550 LPG-tankstations in Nederland een onaanvaardbaar veiligheidsrisico vormen voor de omgeving. De gemeente Assen heeft bijvoorbeeld een stuk grond gekocht voor de bouw van een cultureel centrum. Maar omdat op de locatie een LPG-tankstation staat, is de bouw uitgesteld totdat het tankstation verplaatst is. Pas vanaf 2010 moeten alle tankstations aan de 80-meter norm voldoen.

Chloor- en ammoniaktransporten

In 1999 werden 4,6 miljoen ton gevaarlijke stoffen per spoor vervoerd. Met name de chloorfabrieken van AkzoNobel in Hengelo zorgt voor veel treinverkeer. Treinwagons gevuld met chloor komen van en naar Hengelo, via onder meer Gouda en het havengebied van Rotterdam. Vaak protesteren actiegroepen tegen deze transporten, maar het RIVM concludeert na onderzoek dat de transporten voldoen aan strenge veiligheidsnormen.

De afgelopen jaren heeft AkzoNobel hard gewerkt om de chloorfaciliteiten te verplaatsen van Hengelo naar Delfzijl. Het transport vanuit Delfzijl is veiliger, omdat chloor nu per schip vervoerd kan worden over de Noordzee. De overheid heeft AkzoNobel voor de verplaatsing een subsidie van 65 miljoen euro verleend. De sluiting van de fabriek in Hengelo is voorzien in januari 2006.

Ook ammoniak zorgt voor veiligheidsrisicos. Ammoniak is een essentiële vloeistof voor koelsystemen. Maar bij een ongeluk zijn drastische maatregelen nodig. In januari 2002 lekte 800 liter ammoniak weg uit een koelinstallatie van een snackfabriek in Maastricht. Vanwege de giftige ammoniakdampen sloot de fabriek de poorten, alle wegen werden afgezet, en omwonenden moesten ramen en deuren dichthouden. Hoewel de gevolgen beperkt bleven (één medewerker liep brandwonden op), is het begrijpelijk dat niet alleen bij opslag en gebruik, maar vooral ook bij het vervoer van ammoniak vraagtekens worden geplaatst. Inmiddels probeert de overheid ammoniaktransporten per spoor zo veel mogelijk te beperken.

Spoorwegemplacementen

De overheid houdt de risico's van het veiligheidsbeleid goed bij. Zo publiceerde het ministerie van Verkeer en Waterstaat een risicoatlas Spoor (2001), waarin het vervoer van gevaarlijke stoffen in beeld wordt gebracht. In april 2003 presenteerde het ministerie nieuwe risicoatlassen voor het Wegverkeer (een herziening van de atlas uit 1997) en voor Vaarwegen.

Het Rijk heeft elf risicovolle rangeerterreinen aangewezen, in de gemeenten Venlo, Roosendaal, Rotterdam IJsselmonde, Sittard, Maastricht, Hengelo, Sas van Gent, Almelo, Delfzijl, Deventer en Arnhem. Daar worden treinen met gevaarlijke stoffen samengesteld, gesplitst of van locomotief verwisseld. Omdat de terreinen vlakbij woonwijken of drukke spoorwegtrajecten staan, worden risiconormen overschreden: bij een ernstig ongeluk zouden tientallen doden of gewonden kunnen vallen. Men streeft naar verplaatsing van de emplacementen naar minder bevolkte gebieden.

Met name de gemeente Venlo dringt aan op verplaatsing, omdat het 2,5 kilometer lange rangeerterrein zich pal in het centrum van de stad bevindt. Jaarlijks passeren 9.000 wagons met gevaarlijke stoffen de stad, met name LPG, chloor en ammoniak. Uit onderzoek van het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA) blijkt dat een ontploffing met een steekvlam kan leiden tot een rampzalige stadbrand met meer dan 1.200 doden en 11.000 gewonden. Problemen met de financiering van de extreem dure verplaatsingsoperatie (naar schatting 134 miljoen euro) zorgen echter voor vertragingen.

De overheid streeft ernaar om het aantal chloortransporten met circa 80 procent te verminderen, door de chloorproductie en het gebruik zo dicht mogelijk bij elkaar te laten plaatsvinden. De overheid heeft onderhandelingen met het chemieconcern Akzo afgerond, om het vervoer van chloor per spoor door Nederland voor de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen. Vanaf 2006 zullen geen chloortreinen meer rijden van Overijssel naar Rotterdam. Strengere regelgeving heeft geleid tot voorgenomen sluiting en verhuizing van chloorfabrieken in Delfzijl en Bolsward.

Na de ramp in Enschede wordt 113,45 miljoen euro gereserveerd om tot 2005 de veiligheidsnormen voor vuurwerk aan te scherpen. Zo is een bedrijf in Enschede door de overheid uitgekocht. Ook provincies en de milieu-inspectie hebben als gevolg van de ramp structureel meer middelen gekregen voor handhaving van het veiligheidsbeleid.

Ook zijn maatregelen genomen die ervoor zorgen dat gemeenten goed voorbereid zijn op een eventuele ramp. Gemeenten zijn wettelijk verplicht een actueel rampenplan vast te stellen, waarin onder andere bepalingen staan over de evacuatie van de bevolking, de geneeskundige organisatie op het rampterrein, de opvang van slachtoffers, de voedselvoorziening en bevoorrading en het beperken van schadelijke gevolgen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken controleert of de rampenplannen voldoende actueel zijn.

De kosten van veiligheidsbeleid kunnen erg hoog zijn. De Nederlandse economie draait mede op het grootschalige gebruik van (brand)stoffen als LPG, chloor en ammoniak. Moet LPG verboden worden, zoals sommigen opperen? Een fundamenteel probleem is dat in het dichtbevolkte Nederland weinig 'veilige' plekken of transportroutes te vinden zijn voor gevaarlijke stoffen. De keuzes zijn dan lastig. In hoeverre zijn we bereid een (gering) risico te lopen, in het belang van de werkgelegenheid en de economie? Het terugdringen van risico's is vaak ook heel erg duur. Het aanleggen en. Mevan een pijplijn voor het vervoer van ammoniak vermindert de risico's voor weggebruikers en omwonenden, maar vanwege de kosten is invoering van dergelijke plannen nog onderwerp van politieke discussie.

Onder andere naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede in 2000 heeft de Europese Commissie de Richtlijn Zware Ongevallen (Seveso II) aanscherpen. Dit gebeurde in oktober 2002.

Ook is de Europese Unie bezig met een nieuwe beoordeling van risicovolle stoffen. Zo'n dertigduizend chemicaliën worden onder de loep genomen. Het gaat met name om chemische stoffen die worden toegepast in alledaagse goederen, zoals wasmiddelen, kleding en auto's.

Of neem contact op met