Milieuloket:
Institutioneel beleid: spelregels en spelers van de Europese Unie

De afspraken tussen de landen van de Europese Unie (EU) zijn vastgelegd in verdragen, die verscheidene malen zijn aangepast. In de verdragen worden de afspraken en doelstellingen van de Europese Unie omschreven, zoals het bevorderen van de vrede en het vergroten van het welzijn van haar burgers.

Economische en sociale vooruitgang zijn ook belangrijke doelstellingen, die worden bereikt door bijvoorbeeld het opheffen van beperkingen in het Europese handelsverkeer. Ook wordt daarin beschreven op welke manier en door welke instellingen de EU deze doelen kan proberen te bereiken.

Bij de verschillende uitbreidingen van de Unie zijn op specifieke terreinen allerlei uitzonderingen vastgesteld voor verschillende lidstaten. Dit geheel noemt men ook wel het institutionele kader van de EU. Het totaal van deze regels is inmiddels zeer ingewikkeld geworden.

De Unie probeert de doelen in de verdragen zelf te bereiken, voor zover zij daar toestemming voor heeft van de lidstaten, of in samenwerking met de lidstaten . Ook is het mogelijk dat de EU op eigen initiatief sommige besluiten neemt. Hierbij wordt altijd getoetst of het noodzakelijk is dat de EU een situatie aanpakt, of dat een lidstaat dit beter zelf kan. Dit wordt ook subsidiariteit genoemd. Verder moet de actie in verhouding staan tot de ernst en omvang van de situatie. De EU gaat niet verder dan nodig is om de doelstellingen te realiseren. Dit noemt men ook wel het principe van proportionaliteit.

De verdragen tot en met het Verdrag van Nice waren geschreven in de tijd dat de EU nog maar 15 lidstaten had. De Europese Unie is daarna uitgebreid tot 27 lidstaten. De EU-lidstaten vonden het noodzakelijk voor het soepel functioneren van de Unie en de instellingen om de regels voor besluitvorming aan te passen aan de veranderde samenstelling. Daarom werd het Verdrag van Lissabon gesloten. Het is op 1 december 2009 in werking getreden.

Ontwikkeling van de spelregels

De volgende Europese verdragen zijn in de loop van de tijd ontwikkeld:

Rome (1958)

Op 25 maart 1957 is in Rome het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) getekend door België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland. Deze landen hadden eerder de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) opgericht. Het EEG-Verdrag werd op 1 januari 1958 van kracht. Het legt de basis voor de spelregels van de Europese Unie en is de voorloper van het huidige Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG).

Op gebieden die met de economie te maken hebben, is met dit verdrag sprake van stemmen met gekwalificeerde meerderheid, terwijl bijna alle andere zaken met unanimiteit besloten moeten worden. Unanimiteit betekent dat alle landen in moeten stemmen met een voorstel, voordat het goedgekeurd wordt. Met het Verdrag van Rome wordt de raadplegingsprocedure ingevoerd, waarbij het Europees Parlement een niet-bindende mening geeft aan de Raad, die de Europese Commissie vervolgens om aanpassing van een voorstel kan vragen.

Europese Akte (1987)

Met de Europese Akte zijn een aantal belangrijke veranderingen gerealiseerd op het gebied van de spelregels van de EU. Zo is de besluitvorming in de Raad van Ministers versoepeld. Het vetorecht van de lidstaten, dat het nemen van besluiten vaak belemmerde, is ingeperkt.

Op een toenemend aantal beleidsterreinen kan de Europese Raad voortaan met gekwalificeerde meerderheid besluiten. Dit betekent dat niet langer altijd alle landen akkoord moeten gaan met een besluit en dat de EU makkelijker besluiten kan nemen. Ook krijgt het Europees Parlement iets meer inspraak in de besluitvorming, doordat de samenwerkingsprocedure wordt ingevoerd, die het Parlement recht geeft op een tweede lezing van een wetsvoorstel.

Maastricht (1993)

De rol van het Europees Parlement is verder uitgebreid door het Verdrag van Maastricht. De medebeslissingsprocedure wordt ingevoerd. Hiermee krijgt het Europees Parlement de bevoegdheid om samen met de Europese Raad wetgeving vast te stellen. Het Parlement is door het Verdrag voortaan ook betrokken bij de benoeming van de leden van de Europese Commissie. Bovendien worden de samenwerkingsprocedure en de instemmingsprocedure nu ook bij meer beleidsterreinen gebruikt.

De Europese politieke partijen spelen een belangrijke rol bij de Europese samenwerking. In dit Verdrag wordt erkend dat zij bijdragen aan de vorming van een Europees bewustzijn en aan de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie. De ambtstermijn van de Commissie wordt veranderd van vier in vijf jaar, om die gelijk te maken met de zittingsperiode van het Europees Parlement.

Net als de Europese Akte zorgt het Verdrag van Maastricht voor een uitbreiding van het aantal terreinen waarop in de Raad besluiten met gekwalificeerde meerderheid worden genomen. Dit geldt voor de meeste besluiten die volgens de medebeslissingsprocedure en voor alle besluiten die volgens de samenwerkingsprocedure worden genomen.

Amsterdam (1999)

Het Verdrag van Amsterdam betekent een nieuwe uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie. Voortaan is er een gemeenschappelijk werkgelegenheidsbeleid. Ook zijn beleidsterreinen die te maken hebben met justitie en binnenlandse zaken toegevoegd aan de verantwoordelijkheid van de EU. Bovendien wordt de medebeslissingsprocedure en de stemming bij gekwalificeerde meerderheid veel vaker gebruikt, ten koste van de samenwerkingsprocedure. Om een beter overzicht te krijgen van de regels worden de verdragsartikelen vereenvoudigd en opnieuw genummerd.

Nice (2003)

In het Verdrag van Nice worden de institutionele vraagstukken in verband met de geplande uitbreiding van de EU met tien lidstaten geregeld, omdat daar nog geen oplossing voor gevonden was. Het gaat daarbij om de samenstelling van de Commissie en de weging van de stemmen in de Raad. Ook gaat het om het in nog meer gevallen stemmen met gekwalificeerde meerderheid.

Met dit verdrag wordt het gemakkelijker om gebruik te maken van de procedure voor een versterkte samenwerking en wordt het rechtssysteem efficiënter gemaakt.

Lissabon (2009)

Ten opzichte van de bestaande verdragen staan er belangrijke institutionele wijzigingen in het Verdrag van Lissabon, dat op 1 december 2009 van kracht is geworden. Op veel terreinen is het vetorecht in de Raad van Ministers vervangen door het stemmen met gekwalificeerde meerderheid. Voorbeelden van deze gebieden zijn immigratie- en asielbeleid, criminaliteitsbestrijding, en deels het terrein van justitie. Ook zijn meerdere procedures vereenvoudigd.

Procedures en instrumenten van het institutioneel beleid

De ontwikkeling van het institutioneel beleid heeft geleid tot de volgende besluitvormingsprocedures:

De volgende (rechts-)instrumenten worden gebruikt:

De Europese Raad bepaalt de hoofdlijnen van het EU-beleid. De taakverdeling tussen de drie centrale instellingen van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, kan verder als volgt worden samengevat: de Europese Commissie neemt initiatieven voor Europese wet- en regelgeving.

Het Europees Parlement debatteert hierover en stelt wijzigingen voor, waarna het Parlement en de Raad van de Europese Unie, afhankelijk van de besluitvormingsprocedure, gezamenlijk beslissen. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van de regels. Het Europese Hof van Justitie bewaakt deze afspraken, waarbij uitspraken van dit Hof voorrang hebben boven het recht van de lidstaten.

Europese Raad

Dit orgaan bestaat uit de regeringsleiders van de 27 lidstaten van de Europese Unie en de voorzitter van de Europese Commissie. De Europese Raad komt minstens twee keer per jaar bijeen om de algemene politieke beleidslijnen vast te stellen.

Bijeenkomsten van de Europese Raad zijn belangrijk: de regeringsleiders stellen prioriteiten vast die voor de Europese Commissie vaak het startpunt zijn bij het formuleren van nieuwe initiatieven. Ze geven hiermee richting aan de politiek in de EU. Het is verder de enige instantie van de EU die EU-verdragen mag aanpassen.

Sinds 2009 is er een vaste voorzitter van de Europese Raad.

Raad van de Europese Unie

In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van ministers' of 'de Raad' genoemd) zijn de ministers van de nationale overheden van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De ministers in de Raad voeren per terrein samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.

Dit houdt in dat de Raad haar goedkeuring moet geven aan elk wetsvoorstel van de Europese Commissie en aan elke voorgestelde EU-begroting. Nationale regeringen kunnen dus via de Raad invloed uitoefenen in de EU. De Raad neemt ook beslissingen over het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie.

De Raad stelt (meestal samen met het Europees Parlement) de Europese regelgeving vast. De wetgevende bevoegdheden van de Raad zijn echter niet voor alle beleidsterreinen hetzelfde. Naarmate de lidstaten de wetgeving meer in eigen hand willen houden, heeft de Raad meer zeggenschap. De Raad is daarnaast verantwoordelijk voor het coördineren van het economisch beleid tussen landen.

Europese Commissie

Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'eurocommissarissen' genoemd. Elke eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden. Momenteel zijn er 27 eurocommissarissen, voor elke lidstaat één; de 'commissaris' belast met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid heeft als ambtstitel Hoge Vertegenwoordiger. De eurocommissarissen moeten het belang van de Europese Unie als geheel behartigen, niet dat van hun eigen land.

De Europese Commissie is verantwoordelijk voor het indienen van wetsvoorstellen, waarna deze door het Europees Parlement en de Raad behandeld worden. Ook controleert ze of de Europese wetgeving juist wordt toegepast in de lidstaten.

Europees Parlement

Dit orgaan van de Europese Unie geeft een stem aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen. Hierbij let het vooral op het belang van de Unie in zijn geheel. Het Parlement debatteert op basis van voorstellen van de Europese Commissie en kan daarbij meestal wijzigingen voorstellen, waarna het Parlement en de Raad van de Europese Unie samen beslissen.

Het Europees Parlement stelt in veel gevallen, samen met de Raad van Ministers, de Europese regelgeving vast. Het Parlement heeft begrotingsbevoegdheid en controlebevoegdheid. Naarmate de lidstaten de wetgeving op een bepaald terrein meer in eigen hand willen houden, heeft het Europees Parlement minder invloed ten opzichte van de Raad.

Europese Hof van Justitie

Het Hof van Justitie doet uitspraak in juridische geschillen en zorgt ervoor dat de Europese verdragen goed worden toegepast. Het Hof verduidelijkt de betekenis van het Europees recht. Het voorkomt hiermee dat iedereen het Gemeenschapsrecht naar eigen inzicht uitlegt en toepast.

(sterk vereenvoudigd, in een filmpje van drie minuten)

Nederland en de Europese integratie (bronnenuitgave, website Instituut voor Nederlandse Geschiedenis)

Via onderstaande symbolen kunt u de omvang van de informatie over dit beleidsterrein op uw behoefte van dit moment afstemmen:

	Niveau	Rubrieken
	1. Kort	In vogelvlucht, Wie doet wat?
	2. Uitgebreid	Niveau 1 + Juridisch kader

Afhankelijk van het niveau kunnen ook de teksten van de rubrieken uitgebreider en specialistischer zijn.

Tip

Deze icoontjes treft u ook aan boven de inhoudsopgave aan de rechterkant van deze pagina.